北京烟花爆竹“限放”挑战政府管理
2005年09月21日 16:51:59 中财网
“４９票赞成，１票反对，８票弃权，这是北京市烟花爆竹‘禁改限’工作民意的充分体现。同时也给政府管理部门带来很多的挑战和压力。”中国人民大学行政管理学系主任、中国行政管理学会副秘书长毛寿龙说。
９月９日北京市十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《北京市烟花爆竹安全管理规定》。新法规的确立标志着执行了１２年的北京市禁止燃放烟花爆竹的法规将被废止。
不过，在欢呼２００６年春节可以过足放烟花爆竹“瘾”时，北京地区“限放”所带来的各种问题也十分令人关注。据了解，２００４年北京市烟花爆竹销售收入大约１２００万元，但市场反馈的实际销售额早已突破１亿元。也就是说，北京烟花爆竹市场的近９０％销售不是通过特许专卖渠道完成，而是各种地下非法销售。一面是大量非法烟花爆竹源源流入，另一方面是正式专卖许可销售减少，这次北京市烟花爆竹“限放”带来的商机会对北京的烟花爆竹市场造成哪些影响？现行的市场制度安排能否满足“限放”第一年的市场需求？中国经济时报记者根据知情人介绍暗访了北京非法烟花爆竹重要集散地河北燕郊镇。
北京烟花爆竹市场的控制者
燕郊镇是北京天安门以东３０公里属于河北的一个普通小镇，但是每年春节这个毗邻京城的小镇就会呈现一片热闹非凡的场面，各种北京车牌号的轿车把燕灵路堵得水泄不通，因为这里正是北京市烟花爆竹供应主要的集散地之一。而北京市的昌平、通州和平谷等地的非法烟花爆竹主要来自这里。
“燕郊镇的烟花爆竹进入北京就属于非法，因为北京市烟花爆竹销售实行专卖特许制度，市面销售的烟花爆竹必须由北京市烟花鞭炮贸易公司统一供货，并由具备烟花爆竹销售专卖资格的销售点出售，这些非法入境的烟花爆竹属于追缴和查处的范畴。”北京市公安局工作人员介绍说。
在燕郊镇行宫市场附近，当记者提出要买一些烟花爆竹时，卖水果的张大妈立即表示，“你要多少？要什么样的烟花爆竹？我可以带你去看货。”她说，她的儿子是跑运输的，但是每年年终都会干上一段时间的烟花爆竹买卖。有时春节七八天的时间就有可能赚到几万元，这可比跑运输轻松得多。
张大妈介绍说，燕郊镇每年过节满大街都是烟花爆竹，买主多数是驾车从北京来的。这次北京市烟花爆竹“禁改限”的突破，燕郊镇的烟花爆竹买卖会更好些，因为离北京半个小时路程和只相当专卖点一半的价格是有很大诱惑性的。
不过现在燕郊镇并没有很多烟花爆竹店铺，只是在燕灵路口有一家供销社花炮批发零售处。张大妈告诉记者说，这里的烟花爆竹主要销售渠道并不通过店铺，只要认识熟人就可以拿到。
“要多少？我们可以送货上门，保证安全，出事我来负责。”燕郊镇烟花爆竹的销售者李德明对记者说，因为现在提前交纳定金，可以比年前批发价还要便宜１０％左右。而今年他的买卖要比往年提前进入旺季。
李先生是本地人，在燕郊镇搞烟花爆竹批发已经２０多年了。据他称，每年的批发生意往往可以做到几百万元，主要销往北京郊县。由于批发烟花爆竹是一个投入多赚得就多的买卖，每次光存货就要达近百万元。
“黑市”需求因何而来
北京市烟花爆竹专卖许可制度要求，市民购买烟花爆竹应到指定销售网点，禁止私自购买黑鞭炮。由于专卖许可制严格控制烟花爆竹进入市场，这客观上为“黑市”烟花爆竹提供了巨大的利润空间。
近年来，北京市公安局治安管理总队对流入京城的非法烟花爆竹的查处力度逐步加强，２００２年共收缴各类非法烟花爆竹价值总计６０万元，２００３年１８５万元，到了２００４年则增加到３１５万元。仅自２００４年１１月下旬至１２月，北京市依法查处非法储存、销售、运输、携带烟花爆竹案件２２起；收缴非法、伪劣、超标烟花爆竹近１２００万头，销售总价值达３１万余元；依法行政拘留３７名涉嫌违法人员。
但是据李先生说，燕郊镇的爆竹贩子已经形成了应对这种风险的进货、销售和运输链条。为了减少买主的顾虑，他们往往采取送货上门和见货给钱的灵活方式。但是一般情况下，只有买主要买的烟花爆竹货值１０００元以上才会免费送货，否则买主需要付车费。此外，运输车多用松花江或者昌河这样的微车而不是货车以尽量减少被发现的可能。
每年的春节前半个月是买卖最红火的时期，同时也是执法最严的阶段。为了躲避执法机关检查，他们在接到北京顾客需要烟花爆竹的具体数量后，一般会利用晚上公安执法部门检查空隙时段从非主干道从顺义进入昌平或平谷。
对于如何逃避严格的进京路口检查，李先生道出了其对策，“路口盘查主要集中在春节前半个月时间，对于那些准备批发的商户可以把这个时间提前，春节前囤积一定数量存货。至于个人购买风险就更小了，只要把烟花爆竹往私家车后备箱这么一放，谁也不会发现的。”
李先生说，每年被查处的烟花爆竹很大部分是通过个人举报被查获的，而像他们这样被查到的还不多。李先生们早已是轻车熟路，所以每年春节燕郊镇的烟花爆竹都能够源源不断地进入北京。
记者发现燕郊镇所销售的烟花爆竹厂家主要是湖南、江西和河北，李先生告诉记者他的货很大一部分是河北厂家提供的。
河北省是烟花爆竹生产大省，目前共有批准发证的烟花爆竹生产企业９８家，从业人员１．６万人；非法生产烟花爆竹的有１．８万余户，从业人员３．５万余人。诸如河北饶阳、辛集等地都是烟花爆竹传统生产基地。
一般正规的厂家参加北京市政府的采购招标项目，而一些生产设备、设施简陋，安全生产条件总体上较低厂家或家庭作坊为了能够进入北京这个巨大市场，往往会以更低价格从周边地区销售并逐渐辐射到北京地区。
对于构成北京市近年燃放“局部失控”和烟花爆竹事故频发的主要原因，毛寿龙教授分析，由于烟花爆竹生产加工设备简单，原材料容易获得，具有投资少、收益大的特点，非法生产者常常采取转移、隐匿和改变作业时间等方法从事生产活动，表现出较强的隐蔽性。许多不法经营者大肆购销劣质及非法厂点生产的低质低价烟花爆竹，客观上形成了非法购销市场，成为劣质产品流入市场的主要源头和渠道。一些运输企业和个人安全意识和法制意识淡薄，不具备危险物品运输资质，擅自从事烟花爆竹运输活动，超载、混装现象比较普遍。
应建立“进入放开、经营许可”体制
“凡在北京市销售烟花爆竹的单位和个人，必须依照《北京市烟花爆竹销售许可暂行管理办法》取得北京市烟花爆竹销售许可证。未取得烟花爆竹销售许可证的，不得从事销售活动。”北京市市安全生产监督管理局工作人员对记者说。
烟花爆竹销售许可证的颁发管理工作实行企业申请、两级发证、属地监管的原则。记者从市工商局登记注册处了解到，烟花爆竹销售是属于前置审批事项。企业或商户要取得销售烟花爆竹的资格，必须先向安全生产监督管理局申请核发《烟花爆竹销售许可证》，然后才能到工商部门申请办理营业执照。
北京市安全生产监督管理局负责北京市批发烟花爆竹单位许可证的颁发和管理工作。而零售烟花爆竹单位许可证的颁发主要由申报所在辖区安全生产监督管理局负责。
“办一个证件的成本很高，因为北京销售网点数量是严格控制的，每年也就１０００多个，从市场反映来看这些网点销售量仅仅占北京实际销售总量的小部分，这就说明市场存在管理不力、市场规范方面存在盲区或不足。”中国社会科学院经济研究所国民经济研究室副主任、中国社会科学院民营经济研究中心主任刘迎秋说。
刘迎秋教授认为，由于烟花爆竹的生产单位形式多样，质量相差甚远，只有对烟花爆竹实行专营管理，才能达到规范生产和规范经营的目的。由于北京现在没有烟花爆竹生产企业，主要依靠外地调入来满足市场需求，因此堵源是“限放”工作的重中之重，河北一带有不少烟花爆竹小加工厂，就靠着庞大的北京市场生存。此外，“限放”所规定的燃放时间和地点都将是政府管理部门面临的巨大挑战，需要政府职能部门加强控制，强化烟花爆竹专营管理，尤其是政府管理部门对于“限放”执法缺乏具体法律条理将会影响到２００６年春节的工作成效。
北京多年坚持禁放，一个重要原因就是“禁放令是危险化学品的一个管控手段”，可有效防止危险化学品进京。 一旦伪劣、超标烟花爆竹大量涌入市区，在街头巷尾就能买到，那么，危险化学品也有可能陷入失控状态。
昌平区一位多次查处非法燃放烟花爆竹的基层民警称限放可能造成“失控”，他认为近几年“禁放”越来越吃力，这次“限放”很有可能造成更多工作压力。“今年春节期间五环内的工作量要远远超过去年，因为以前城区居民都跑到郊县五环以外地方燃放烟花爆竹，今年就没有这个必要了。另外，城区的建筑、车流和人口密度都加大了对于规范燃放的执法难度。”
北京市只有北京供销合作社“独家”负责烟花爆竹批发，有的市民反映合法烟花爆竹价格相对较高，市场占有率低，这在客观上为粗制滥造、生产成本低的非法、伪劣烟花爆竹占据市场提供了空间。
刘迎秋教授认为，“进入放开 ，经营许可”是解决现在北京市烟花爆竹正规渠道价格偏高和大量非法伪劣产品乘机流入问题的方法。应考虑在销售市场内适度放开，允许多家符合政府规定条件的单位进行专营，形成适度竞争状态。一方面保证质量，另一方面使市民能买到价格更合理的产品。
但由于几近独家经营、渠道来源单一，再加上燃放的地点相对固定，很多人选择了到燃放点现买现放的方式。因此，销售的时间和空间也就相对集中，也必然导致了北京市场上烟花爆竹“皇帝女儿不愁嫁”的局面。
李先生介绍说，其实烟花爆竹的成本并不高，市场上价值１００００元的花炮，其成本只有不到３０００元。利润的大部分在流通环节，市区过高的市场价格又必然给“地下”鞭炮市场留下了很大的利润空间。
昌平区一些销售烟花爆竹店的店主反映：“正当渠道批发来的烟花爆竹本身进货价比较贵，本来顾客就不太愿意买高价的花炮，为获更大利润，个别正规花炮销售点向顾客推荐非法烟花爆竹。”
这种鱼龙混杂乃至挂羊头卖狗肉的情形也比比皆是。据了解，每年春节期间，都有部分有证照的销售点将从合法渠道购进的烟花爆竹摆在柜台上应付检查，而暗地里却将从非法渠道私进的伪劣、超标的烟花爆竹兜售给购买者，以获取高额的利润。
“限放”将北京供销合作社的垄断经营在最基层的销售网点问题暴露出来，１：９市场占有率的差距发展趋势将深刻影响着北京市烟花爆竹市场变革。
对此，中国人民大学行政管理学系毛寿龙教授认为，烟花爆竹并无“原罪”，公共安全是一件公共物品，政府是公共安全的提供者。对于烟花爆竹这个产业，政府所能做的只能是使其在安全繁荣的轨道上正常运行。如果大量公共物品得不到政府监控，其危险性是可想而知的。
“限放”对于北京市将产生什么样的影响？北京市安全生产监督管理局危化处负责人介绍说，一是对于烟花爆竹的需求越来越大，今年市区五环内的销售点将大大增多。二是现有市场需求不足情况下，烟花爆竹的利润水平高于其他产品，伪劣烟花爆竹的营利水平更高。这使得一些牟取暴利者铤而走险，无视政府的行政管制，经营违禁的烟花爆竹，“限放”在一定程度上给这些违法者提供了市场机会。三是职能部门监管存在着一定的难度，堵住外来非法伪劣烟花爆竹是核心。其中主要的原因是北京周边有１００多条公路与外省市相通，其中很多还是高速公路，这使得查堵工作成本高昂，负责此工作的公安部门每年都要付出很大的努力，但是仍然有堵不胜堵之感，不能从根本上解决问题。“限放”对于公安执法部门的压力是更大了。（见习记者 徐谷明）
中国经济时报
